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监狱巡回检察:完善制度设计激发监督活力
浏览: 发布日期:2019-03-25
图片选自上海检察微信公众号 巡回检察人员查看监狱监控系统运行情况。 编者按 2019年3月12日,最高人民检察院张军检察长在十三届全国人大二次会议上所作的最高检工作报告中,展示了监狱检察制度改革取得的新成果——“派驻+巡回”检察方式。巡回检察,是检察机关主动从“供给侧”进行结构性改革而推行的一项创新性监督制度,有利于强化监督刚性,促进更好地改造罪犯。在试点改革进程中,巡回检察工作已经取得明显成效,但是,仍需进一步健全完善具体制度设计,更须强调一分部署,九分落实。在此,邀请法学专家和实务界人士就巡回检察的制度设计与运行质效提升等问题展开深入研讨,敬请关注。 新举措新路径彰显有效监督价值 中国人民大学法学院教授、博士生导师 李奋飞 修订后人民检察院组织法规定,人民检察院根据检察工作需要,可以在监狱、看守所设立检察室,行使派出它的人民检察院的部分职权,也可以对上述场所进行巡回检察,这就形成了“派驻+巡回”的检察方式。巡回检察作为监狱检察制度创新发展的新成果,不仅是对新时代人民群众提出的更高要求的回应,也是在检察职能的调整中,对法律监督全面协调充分发展的推进。 举措:监狱检察之新趋向。监狱作为刑罚执行场所和羁押场所,是国家安全体系的重要环节,面临着监禁刑目的的实现、服刑人员权利保障、社会的安全稳定与公平正义等重要议题。检察机关对监狱刑罚执行和监管改造活动实行法律监督,是我国法律赋予的一项重要职责,也是保证国家法律在刑罚执行活动中正确实施的重要路径。传统上,我国检察机关对监狱主要采取派驻的检察方式。实践中暴露出来的不愿监督、不敢监督、形式化监督的问题影响监狱检察质效。自2018年6月实施的监狱巡回检察改革显示了检察机关解决监狱检察质效问题的信心和决心。 2018年6月以来,最高人民检察院先后在12个省(区、市)开展监狱巡回检察试点。同年10月26日,十三届全国人大常委会第六次会议修订通过人民检察院组织法,将派驻检察和巡回检察并列为监狱检察的法定形式,吸收试点经验,确立了“派驻+巡回”的监狱检察新模式。同年11月30日,最高检通过了《人民检察院监狱巡回检察规定》和《人民检察院监狱检察工作目录》,明确了检察机关实行刑罚执行检察、狱政管理检察和教育改造检察的内容、重点和方法。这一连串密集、稳健的改革举措,展现了监狱检察的新趋向,开启了监狱检察的新篇章。 路径:监狱检察之新模式。“派驻+巡回”,是以问题为导向,在已经积累起来的制度经验基础上,结合巡回检察试点地区的有益做法,形成的监狱检察新模式。这一模式涉及监狱检察的组织人员、方式方法、问题处理与责任追究等方面的变化,不仅是对监狱检察形式的调整,更是提高监狱检察质效的有效路径。 组织与人员调整是新模式作用的基础。在检察组织与人员构成上,“派驻+巡回”在保留派驻监狱检察室的设置的基础上,设若干巡回检察组,并对监狱检察人员进行重新布局与调整。一方面,减少派驻检察工作室的检察人员数量和驻监时间,增加轮岗频率,并将其职责定位为列席相关会议、对接巡回检察、开启检察官信箱,收集、登记罪犯控告、举报、申诉材料等日常工作。另一方面,作为巡回检察的基本组织,巡回检察组将巡回至辖区内的各监狱开展检察工作。巡回检察组人员不得少于三人,进入监狱开展工作不得少于二人。巡回检察组主要由本院负责刑事执行检察工作的检察人员组成。在开展涉及设施安全、消防安全、食品卫生安全等专业性检察时,检察组可以邀请相关机构协助,发挥专业优势,解决检察机关人员有限和专业短板的问题,增强监督的力度和实效。 检察方式方法的调整是新模式作用的根本。巡回检察可以采取多种巡回方式,既可以对监狱的日常工作开展连续性的常规巡回检察;也可以根据常规巡回检察发现的线索和问题及整改情况,随时开展突击性的机动巡回检察;等等。在巡回检察过程中,检察人员可以依据当次巡回检察的目标和重点灵活选择检察方法,如调阅相关案卷材料以及书面、录像、电子资料,实地查看监狱内部、与罪犯谈话、向监狱民警了解情况等。 明确检察效力是新模式作用的落脚点。根据巡回检察发现问题的性质不同,有提出口头纠正意见或者检察建议、发出纠正违法通知书或者检察建议书等处理方式。由于后者仅在发现严重违法情况,或存在可能导致执法不公和重大事故等苗头性、倾向性问题时采用,因此监狱应当在15日内纠正、采纳或回复,否则巡回检察组应当及时向省级检察院报告,由省级检察院建议同级司法行政机关督促纠正。当然,监狱有权提出异议,向发出该通知书或建议书的人民检察院要求复议,对复议决定仍有异议的,可以向上一级人民检察院提请复核。此外,新模式还增加了对检察人员的追责规定,力求以责任倒逼工作实效。 价值:司法改革之新视角。从派驻检察到巡回检察试点,再到“派驻+巡回”新模式的确立,监狱检察的价值基础经历了从便利监督、独立监督到有效监督的蜕变,监狱检察经历的是一条实质化的改革道路。“派驻+巡回”检察方式的确立,标志着监狱检察理论和制度的日渐成熟。 以往,刑事诉讼存在着重心前移的突出问题,刑罚执行作为刑事诉讼的最后环节,也是刑事诉讼领域最为薄弱的环节。实际上,刑罚执行的成效不仅关系着刑事诉讼目标的实现,也在很大程度上关系着刑事诉讼制度改革成果的实现。此次监狱检察的改革,不仅是检察机关对监狱进行法律监督的方式转变和刑事执行检察的优化升级,也是检察机关在以审判为中心的诉讼制度改革、国家监察体制改革的背景下,对法律监督职能应当如何行使的积极探索。 从改革路线来看,此次监狱检察的改革实践,既有顶层设计者先行制定试点方案选择部分地区开展的改革试验,也有试点地区的检察机关在试点方案的基础上创新实践,还有顶层设计者对创新实践做法与经验的总结与采纳,最终在立法规范中实现了制度的完善。监狱检察制度改革呈现出来的理性、务实的改革之路,也为当下的司法改革提供了一条新的路径选择。 立足巡回优势完善制度运行 最高人民检察院第五检察厅副厅长 刘福谦 2018年5月28日,最高检印发了《检察机关对监狱实行巡回检察试点工作方案》(下称《方案》),先后部署在山西、辽宁、黑龙江、上海、江苏、山东等12个省(区、市)开展检察机关对监狱实行巡回检察试点工作,推进以巡回与派驻相结合的方式对监狱进行检察监督。2018年10月26日,新修订的人民检察院组织法明确规定检察机关可以对监狱、看守所等场所实行派驻检察和巡回检察,为开展巡回检察工作提供了有力的法律依据。巡回检察是检察方式和检察理念的一次革新,对于提升检察监督工作整体实效,推动新时代检察工作创新发展具有重要意义。 各试点检察院坚持党的领导,在人大监督和司法行政机关的积极配合下,充分发挥“驻”的便利和“巡”的优势,巡回检察试点工作进展顺利。与单纯的派驻检察相比,巡回检察优势明显,成效突出。 一是联系沟通更加密切,实现了工作的双赢多赢共赢。“理念一新天地宽”。各试点检察机关牢牢把握检察工作的新时代坐标,从政法工作全局和人民群众需求出发,积极转变监督理念,积极向当地党委、人大汇报工作,主动加强与司法行政部门联系,注重建立良性、互动、积极的工作关系,努力实现法律监督工作和刑罚执行工作的双赢多赢共赢。 二是监督重点更加明确,治本安全观得到有效落实。监狱法明确规定:“监狱对罪犯实行惩罚和改造相结合、教育和劳动相结合的原则,将罪犯改造成为守法公民。”巡回检察坚持标本兼治,既监督刑罚执行违法的“标”,更注重监督实现刑罚执行法律功能的“本”,坚持落实总体国家安全观,把罪犯是否被改造成为守法公民纳入监督范围,通过检察监督向社会输出“合格产品”,最大限度地减少罪犯再犯罪。 三是监督主动性和敏感性进一步提升,监督工作更趋深、细、实。实行巡回检察,由于巡回检察人员不固定、巡回检察方式和手段更为丰富,检察人员监督的积极性和敏感性得到很大提升,职业责任感明显增强。 四是巡回检察工作机制初步建立,监督更加规范有序。在《方案》的基础上,2019年1月,最高检又印发了《人民检察院监狱巡回检察规定》(下称《规定》)和《人民检察院监狱检察工作目录》(下称《目录》),为巡回检察提供进一步的遵循和指引。 在当前的试点推进阶段,监狱巡回检察工作取得了一定的成效。针对试点中的实践问题,在下一步监狱巡回检察工作中应着力推进下列方面的完善: 一是派驻检察和巡回检察的有效结合路径需进一步探索。巡回检察试点工作展开后,按照《规定》有关要求,检察室应当配备不少于一名检察人员负责部分监狱日常检察工作,派驻检察工作应照常开展。对于派驻检察和巡回检察人员的职权内容划分需要进一步明确、合理化设置。对此,各试点检察机关可根据各自工作实际确定派驻检察人员的类别和数量,明确其从事检察工作的职责内容,切实做到巡回检察组和派驻检察人员分工明确、相互配合,进一步提升监督质效。 二是巡回检察方式、内容、时间安排等有待进一步优化,增强适应性、灵活性。《规定》对巡回检察的方式、内容、时间进行了原则性规定,各地在开展巡回检察工作时需要结合当地实际,积极探索切实可行的巡回检察方法。 三是统筹处理好巡回检察与其他监狱检察的关系。在开展巡回检察时,应在人员安排和时间节点上统筹安排好巡回检察和减假暂、罪犯死亡等案件办理的关系,避免发生冲突。 四是加强技术化手段应用。巡回检察中,主要依靠深入三大现场、查阅材料、与罪犯谈话、调阅录像等传统方式开展工作,在此基础上,可探索智能化、信息化办案手段,以优化办案流程,提升工作效率。例如,可加快推进减刑假释信息化办案平台的建设,研发推广应用监狱检察智能软件,实现传统检察方式和信息化技术的融合。 五是需进一步提升监督质效。虽然与派驻检察相比,巡回检察监督中发现的问题明显增多,但总体来讲,表象问题发现较多,深层次的问题仍然较少。同时,各地在重视监狱检察的同时,还应当注重对检察机关派驻检察工作和上轮巡回检察工作的检查,进一步落实检察官办案责任制的有关要求。 按照最高检关于巡回检察工作的部署,今年上半年原非试点省份要结合各自工作实际,有序开展监狱巡回检察试点工作。下一步,将对全国试点工作进行深入总结,进一步完善工作制度,在下半年部署全国检察机关全面推行对监狱巡回检察。 探索建立跨域交叉检察机制 山东省人民检察院刑事执行检察处处长 王体功 根据最高检决定部署,山东作为监狱巡回检察试点省份,自2018年6月开展巡回检察试点工作,全省检察机关把机制创新作为衡量和检验试点成效的重要标准,探索建立完善巡回检察工作机制,为扎实推进试点工作提供制度保障。 整合完善领导办案组织机制。为落实最高检“派驻+巡回”的监狱检察模式,结合山东实际,在省、市院成立巡回检察工作办公室,负责巡回检察组的组织调配、工作安排、协调管理。各试点院驻监狱检察室保留至少一名检察人员,负责日常联络和跟踪落实整改基础上,其他派驻检察人员撤回,并整合设立巡回检察组,每个院不少于2个巡回检察组,每个巡回检察组不少于3人,其中城郊院巡回检察组数量不少于辖区监狱总数的一半。结合落实检察机关内设机构改革精神,同步优化城郊院人员配置和部门设置,真正把力量集中到监督办案一线。 创新巡回检察模式。在最高检确定的四种检察方式基础上,探索建立了以“巡回检察+日常检察”为主,专门巡回检察、省院巡回检察、跨域交叉巡回检察、机动巡回检察为补充的工作模式,既可以“兵团作战”检察,也可开展分散式检察。积极构建巡回检察标准体系,将检察内容采取菜单式项目设置,细化为十大项87小项,增强操作性,避免随意性,也便于落实司法责任制。明确巡前准备动员、检察方法手段、情况反馈整改等要求,对每个监狱2至3个月开展一次常规巡回检察,每次不少于10个工作日。对同一监狱再次巡回检察时,更换主办检察官,更换巡回检察组成员。 探索建立跨域交叉检察机制。充分发挥“陌生面孔、陌生环境”下发现问题敏感度高、监督力度大等优势作用,省院于2018年底组织7个市院对9所监狱开展了跨域交叉检察,取得显著效果。主要做法:(1)统一领导指挥。省院研究制定交叉检察方案,各试点院根据要求选派精干力量组建3至5人的巡回检察组,开展为期不少于10个工作日的集中巡回检察。各检察组进驻监狱时持省院公函,以省院名义开展工作,名称统一为“山东省人民检察院第×巡回检察组”。检察结束后,按规定期限向省院全面报告检察情况。(2)全面客观检察评估。各检察组按照省院巡回检察标准体系的内容要求,逐项进行对照检察,做好检察记录,对发现的轻微违法情形,提出口头监督意见;对严重违法线索,及时向省院报送相关证据材料。(3)注重检察监督效果纵深发展。省院认真审查各地的交叉检察报告和监督案件线索,并将有关案件线索交由对该监狱负有监督职责的检察院限期办理。针对巡回检察中发现的监狱监管执法中147个深层次问题,向省监狱管理局全面通报,列出清单,提出整改意见,推动巡回检察向纵深发展。(4)对需要发出纠正违法通知书、检察建议书等法律文书的监督事项,严格按照办案流程办理,着力提升检察监督刚性,注重强化程序、证据、文书意识。强化程序意识,突出体现案件特性。要求所有监督案件必须按照受理立案、调查核实、审查报告、适用监督方式、跟踪监督、结案归档等流程办理,规定办理期限,并在每一重要节点设计了文书样本。强化证据意识,突出体现全程留痕。要求巡回检察的每项内容必须规范做好记录,对所办监督案件认真调查核实,认定事实的证据达到确实充分。强化文书权威,突出体现监督质效。为体现文书的严肃性和权威性,对外送达的终结性法律文书,一律报院领导审核把关,统一制作。对发出的监督文书一督到底,确保做成刚性、做到刚性。 “驻+巡”模式优化“减假暂”办案流程 湖北省人民检察院刑事执行检察处处长 陈江波 最高检部署开展巡回检察试点工作以来,湖北省检察机关紧紧依托最高检、湖北省委政法委和湖北省院院党组的领导,深入推进巡回检察试点工作发展,不断提升监督质效,打造形成了独具特色的“湖北模式”。 三级巡回检察模式压实巡回检察责任。为确保巡回检察见实效,确保检察监督无死角,湖北省着力构建了三级巡回检察模式,区分不同层级、不同巡回方式的工作重点,压紧压实工作责任,形成功能互补、监督有力的巡回检察工作体系。 第一级是日常巡回检察。试点院根据对应监狱数量成立日常巡回检察室,作为“常备军”,承担巡回检察主体责任,全面履行对刑罚执行和监管活动的监督职能,实行本地检察官办案团队轮流开展巡回检察的制度。第二级是交叉巡回检察。由省院根据实际情况授权各地市州分院开展交叉巡回检察,实行一次一授权,开展跨区域异地巡回检察。交叉巡回检察成员随机组成,形成专业化团队,既加强对普遍性、倾向性问题的监督,又强化对日常巡回检察的内部再监督,从而放大巡回检察优势,进一步防止被“同化”、监督不到位等问题发生。第三级是专项巡回检察。省院必要时随机抽调人员参加,针对刑罚执行和监管活动中的普遍性、倾向性问题以及重大敏感复杂事项开展专项监督,增强工作实效。 “驻+巡”模式优化“减假暂”办案流程。运用刑事执行检察子系统办理案件是落实检察官办案责任制的基本要求,也是巡回检察工作中的重要方面。巡回检察试点之前,一般由派驻检察人员办理减假暂案件,导致大部分精力被消耗在其中,而弱化了其他方面的监督。巡回检察试点后,在“驻+巡”的模式下,恩施州检察院结合监狱巡回检察改革,积极探索,优化刑罚变更执行监督案件办理模式。 刑事执行检察子系统案件类别将减刑假释监督案件分为减刑假释提请中审查案件、减刑假释提请审查(开庭)案件、减刑假释裁定审查案件三种类型,即“三段式”办案模式。恩施地处经济欠发达的山区,受多种因素的影响,恩施州检察院刑事执行检察部门人员普遍配备不足,“案多人少”的矛盾存在,试点工作后,既要进行传统的“三段式”办案监督,又要有序开展巡回检察的难度较大。通过牢牢抓住监督质效这一核心要素,探索出将巡回检察工作与减刑假释案件办理相结合,着重对案件的实质性审查的“二段式”办案模式。即:将“确有悔改表现”的调查核实放到巡回检察中,重点审查服刑人员的计分考核以及财产刑执行情况,实现巡回检察与减刑假释案件办理相结合。不再针对监狱提请的减刑假释建议提出意见,而是在收到监狱提请减刑假释建议书副本后,逐案审查、核实重点案件,在巡回检察过程中予以重点核实,再撰写审查报告、出具检察意见书;在收到裁定书副本后再次逐案进行审查,同时辅以专项巡回检察和列席评审会进行动态监督。 巡回检察中的制度规范化建设。在巡回检察试点过程中,湖北省注重对巡回检察中的各项机制进行规范化制度建设,制定了一系列规定。根据工作需要,试点工作开展之初,湖北省检察院与湖北省司法厅会签了《对监狱实行巡回检察试点工作实施意见(试行)》。明确了巡回检察室组成和职责、巡回检察主要内容、工作方法和问题处理方式、巡回检察工作流程、巡回检察工作联系机制、巡回检察保障和巡回检察的监督等方面的内容。全省各试点院也注重在体制机制上的创新,制定了一系列工作制度。黄石市检察院为与黄石监狱在巡回检察试点工作中更加顺畅地衔接协调配合,共同会签了《黄石市人民检察院与黄石监狱建立巡回检察试点工作衔接协调配合机制(试行)》,分别建立了提前公告制度、联络员制度等九项制度。襄阳市城郊地区检察院高度重视与襄阳监狱加强信息交流通报,共同会签了《关于巡回检察试点工作期间检察机关与监狱信息交流通报的实施办法(试行)》,明确了互通联系机构和人员、信息交流通报的范围、内容及要求、建立执法监督协作配合等制度。
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